近日，市場監管總局第16號令公布了《市場監督管理行政許可程序暫行規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》作為一部規范所有市場監督管理（包括藥品、知識產權）行政許可事項的程序性規章，通過一般性、通用性的程序規范，將進一步促使市場監督管理各項行政許可有統一的基本規則可循，為市場監管全鏈條監管提供支撐，形成監管閉環。
一、立法主要原則
統一市場監督管理行政許可程序，規范市場監督管理行政許可，是市場監管總局成立后亟需解決的重要問題之一，關系各類市場主體的切身權益。在《規定》的制定過程中，主要遵循以下原則：
一是堅持統分結合原則。市場監督管理部門所實施的行政許可事項涉及市場主體準入、產品準入等多個業務領域。統是指統一市場監督管理行政許可程序，即通過制定一部適用于所有市場監督管理行政許可事項的程序性規章，作為規范市場監督管理許可的通用規則。分是指兼顧各業務條線許可的特殊性，即對于規章個別條款規定確實難以適用于相關行政許可事項的，《規定》作了相應的技術處理，通過設置其在個別條款中的適用例外，滿足各業務條線的實際需求。
二是堅持改革與傳承的原則。當前，根據進一步深化“放管服”等有關改革要求，各地不斷推出與行政許可相關的改革措施，如“告知承諾”“最多跑一次”“不見面審批”等，其核心目的在于簡化行政許可流程、便利行政許可工作。經過多年行政許可工作實踐，市場監督管理部門已經積累并總結出一些比較行之有效的經驗和做法。通過對這些經驗和做法以立法方式加以制度化、規范化，可以更好地指導行政許可實踐，以進一步提升市場監督管理部門在行政許可工作方面依法行政的能力和水平。
三是堅持理論與實踐相結合原則。《中華人民共和國行政許可法》發布至今已近二十年，該法主要圍繞著行政許可的設定、實施主體、準入程序等作了規定，對于近年來在行政許可具體實踐中社會公眾普遍關注的退出程序等，規定還不夠細致。《規定》在符合《中華人民共和國行政許可法》等法律、行政法規規定的基礎上，對行政許可的申請、受理、審查、決定環節作了進一步細化，補充有關行政許可聽證、網上審批以及電子證照等內容，增強可操作性。同時，對實踐中迫切需要的行政許可的退出程序，在厘清各類退出制度之間關系的基礎上，進一步完善行政許可撤回、撤銷、注銷的相關要求，避免執法活動中的混用。
二、完善行政許可程序
《規定》作為規范市場監督管理行政許可程序的部門規章，明確規定市場監督管理部門、藥品監督管理部門和知識產權行政部門實施行政許可，適用本規定，并結合實踐需要，對行政許可程序作了細化完善。
（一）細化行政許可準入程序
《規定》在《中華人民共和國行政許可法》規定的基礎上，對行政許可的申請、受理、審查、決定環節的實施程序作了細化規定。
一是細化申請方式。《規定》對線上線下申請方式進行統一規定，明確申請人可以到市場監督管理部門行政許可受理窗口提出申請，也可以通過信函、傳真、電子郵件或者電子政務平臺提出申請。同時，《規定》還針對不同的申請方式，明確相應的申請材料收到時間，以便在后續行政許可工作中能夠更加準確清晰地計算相應的行政許可時限。
二是完善受理工作有關規定。《規定》補充了對申請材料的更正和一次補正告知有關要求，特別是結合基層存在的有關一次補正告知的問題和困惑，明確申請人無正當理由逾期不予補正的，視為放棄行政許可申請，市場監督管理部門無需再作出不予受理的決定。
三是規范審查決定環節。市場監督管理行政許可工作的技術性普遍比較強，大多需要依靠相應的技術機構及其人員來實施有關技術審查。對于技術審查工作中存在的問題，《規定》對相應技術審查工作及其程序作了細化，以進一步規范行政許可工作中的相關技術審查活動。
（二）補充行政許可退出程序
《規定》在立法權限范圍內結合工作實際需要，對行政許可的退出程序作了相應的補充完善。
一是細化撤回程序。針對行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化兩種情形的不同特點，《規定》分別設定了不同的撤回程序。對于第一種撤回情形，即基于法律、法規、規章修改或者廢止而需要撤回的，由于法律、法規、規章的適用范圍具有普遍性、廣泛性，從公平的角度考量，此類撤回需要同等適用于所有基于法律、法規、規章而取得的行政許可。因此，《規定》明確規定對于此類事項的撤回，由立法機關所在地市場監督管理部門在其轄區內發布撤回公告，并由發證機關按照公告要求予以撤回。對于第二種撤回情形，即基于行政許可所依據的客觀情況發生重大變化而需要撤回的，則規定由發證機關對于是否確需撤回予以審查。
二是完善撤銷程序。從法律后果上來看，撤銷相近于吊銷，因此，在程序設置上《規定》主要參考《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》的具體流程，規定需要調查核實的，應當予以執行，并賦予被許可人陳述、申辯和申請聽證的權利。在撤銷時限上，《規定》規定市場監督管理部門應當自本行政機關發現行政許可決定存在撤銷事由之日起六十日內作出是否撤銷的決定；不能在規定期限內作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長二十日。同時還規定，被許可人、利害關系人自被告知陳述、申辯和申請聽證的權利之日起五日內未行使該權利的，視為放棄，以解決撤銷工作時限過長的問題。
三是明確注銷方式。結合現行有關行政法規，《規定》對《中華人民共和國行政許可法》所規定的注銷情形作了具體分類，即涉及市場主體注冊登記的、被許可人主動申請的、行政機關難以直接獲悉有關注銷情形的，規定需要依據相對人申請方可啟動；對于除涉及市場主體注冊登記之外的其他行政許可的注銷，如行政許可有效期屆滿未延續的，行政許可依法被撤銷、撤回、吊銷的，以及市場主體已經依法終止的，則允許由行政機關直接依據職權予以注銷。
（三）明確行政許可聽證、送達程序
《規定》規定應當舉行聽證的幾種情形：一是法律、法規、規章規定或者市場監督管理部門認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，由市場監督管理部門依職權舉行聽證；二是行政許可直接涉及行政許可申請人與他人之間重大利益關系，行政許可申請人、利害關系人申請聽證的，由市場監督管理部門依申請舉行聽證；三是行政許可因存在法定情形可能被撤回、撤銷，被許可人、利害關系人申請聽證的，由市場監督管理部門依申請舉行聽證，同時按照《中華人民共和國行政許可法》有關規定，《規定》對于依法應當舉行聽證而未舉行的行為規定了相應的法律責任。在程序設置上，考慮到現行有關部門規章對聽證程序、送達程序已有較為完善的規定，因此，《規定》明確聽證準備及聽證參照《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》有關規定執行，送達參照《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》有關規定執行。
三、加大對行政許可的規范力度
《規定》在完善行政許可準入、退出程序以及聽證、送達程序的同時，還從不同方面對行政許可實施工作予以規范，以確保市場監督管理行政許可符合法律法規要求。
（一）規范行政許可實施主體
《規定》對三類與行政許可實施工作相關的主體作了規定。第一類是依據法定職權實施行政許可的市場監督管理部門，要求在法律、法規、規章規定的職權范圍內實施行政許可。第二類則是針對委托下級市場監督管理部門實施行政許可的情形，《規定》從避免工作風險和爭議的角度，明確委托實施行政許可的，必須由委托機關和受委托機關簽訂委托書，以強調委托需要達成雙方合意并具備法定形式。第三類是行政許可實施過程中需要對設備、設施、產品、物品等進行檢驗、檢測、檢疫或者鑒定、專家評審的，《規定》規定可以委托專業技術組織實施，并明確如果法律、法規、規章對專業技術組織的條件有要求的，市場監督管理部門應當委托符合法定條件的專業技術組織，以盡可能保證技術活動的規范性和可靠性。
（二）強化行政許可公開
公開是行政許可工作的基本原則之一，也是有效規范行政許可工作的重要手段，因此，《規定》對行政許可的公開作了比較完善的規定。一是將公開作為行政許可行為應當遵循的基本原則之一，按照《中華人民共和國行政許可法》有關規定，明確規定市場監督管理部門應當遵循公開、公平、公正、非歧視和便民原則，依照法定的權限、范圍、條件和程序實施行政許可。二是為了保障相對人知情權，同時也是為了更有力地對行政許可活動進行監督，規定市場監督管理部門應當按照規定公示行政許可的事項、依據、條件、數量、實施主體、程序、期限（包括檢驗、檢測、檢疫、鑒定、專家評審期限）、收費依據（包括收費項目及標準）以及申請書示范文本、申請材料目錄等內容。三是對委托實施行政許可、舉行行政許可聽證等，規定有關公示、公告的義務性規定，督促市場監督管理部門在具體工作中切實履行好相應的法定義務。四是加大對行政許可結果的公示力度，要求市場監督管理部門在履行職責過程中產生的行政許可準予、變更、延續、撤回、撤銷、注銷等信息，按照有關規定予以公示。
（三）完善行政許可評價及違法懲戒規定
一方面，《規定》根據《中華人民共和國行政許可法》規定，從行政許可的必要性、有效性等方面完善了對行政許可的評價制度，規定有關市場監督管理部門可以根據工作需要對本行政機關以及下級市場監督管理部門行政許可的實施情況及其必要性進行評價，以幫助市場監督管理部門更好地改進行政許可工作。另一方面，《規定》針對實踐中大量存在的行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可，以及被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的情況，根據《中華人民共和國行政許可法》明確相應的法律責任。同時，《規定》還規定受委托機關超越委托權限范圍或者再委托的相關責任，并對市場監督管理部門在行政許可工作中存在的違法行為規定相應的法律后果。
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